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前一篇：殡葬改革中的两大乱象

一、地方政府的改革压力

地方政府的改革压力主要是来自上级政府的行政压力。在现有的国家治理模式下，地方政府在殡葬改革上承担着巨大的行政压力。根据我国历史传统与现实格局，学者提出了多种国家治理理论，较有影响力的有“行政发包制理论”、“上下分治体制理论”、“治理逻辑理论”等。虽然各学说的观点有所不同，但有着共同的理论假设，揭示了中央与地方复杂的动态关系。

简单地说，中央（上级）为地方（下级）布置任务，通过考核、晋升等方式设计出地方竞争机制，并以非正式制度调整中央（上级）与地方（下级）的权力关系，既允许地方因地施策，也随时对地方政策予以纠偏，以实现中央权威体制与地方治理效率的平衡。

中华人民共和国成立之后的历次殡葬改革，基本都依赖于中央自上而下的推动。中央或上级政府对殡葬改革越关注，地方实施改革的力度越大；相反，一旦中央殡葬改革思想不能统一，地方上传统殡葬方式则会立即反弹。

在新的历史时期，生态文明建设被提到一个新的高度，成为中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的重要内容。殡葬改革再次得到高度关注，并提出了更为具体与细致的目标。在“加强目标考核，强化责任落实”的压力下，地方各级党委和政府把殡葬改革目标与上级任务量化分解，通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人，要求在规定时间内完成任务，并配合“一票否决制”的考核与评价机制。

为此，地方政府及工作人员不得不采取诸如强制收缴棺木、起尸火化等于法无据、于理不通的执法行为以完成行政任务。

地方政府的改革压力另有相当部分是来自地方土地财政的压力。为节约土地资源，改变占用耕地、乱埋乱葬的现象，早在二十世纪八十年代，不少地方就实行平地深埋、不留坟头的政策，并通过平毁大量旧坟，扩大了耕地面积。而近些年来某些地方政府以“平坟”、“迁坟”等方式推进殡葬改革，在一定程度上乃是分税制下土地管理制度诱导的结果。

分税制造成了央地事权与财权匹配上的失衡，经营土地、出让国有土地使用权，成为中国大部分地方政府充实财政的重要途径。为了抑制地方政府的征地冲动、保护耕地与粮食安全，中央有意建立严格的土地用途管制政策与建设用地总量控制政策；除了要符合土地利用总体规划所确定的土地使用类型外，地方政府每年征地总量不得超过从中央往下层层分配而来的新增建设用地指标。高度管制之下，新增建设用地指标成为稀缺资源，获得更多的新增建设用地指标，是地方政府得以多征地、多取得土地出让金、吸引外来投资的关键性要素。

一些地方政府因此在殡葬改革与新增建设用地指标之间寻找结合点：通过平坟等方式复垦复耕，以增加的耕地量获得建设用地指标之“奖励”，进而通过征收置换出一定的建设用地。因此，尽管过激的殡葬改革会使地方政府付出高昂成本并引发可能的社会风险，但在巨大的土地利益面前，仍出现了各种激进甚至有违伦理道德的改革措施。

二、殡葬领域的立法缺失

当前，殡葬改革多由政策主导，殡葬立法相对滞后。我国殡葬改革规范多为部门政策性文件，例如民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（2009年）、《关于全面推行惠民殡葬政策的指导意见》（2012年）、国家发改委和民政部《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》（2012年）以及民政部和中央文明办等16部委联合印发的《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》（2018年）等；殡葬管理方面的立法性文件则仅有国务院1997年发布的《殡葬管理条例》、民政部1992年发布的《公墓管理暂行办法》和1983年颁布的《殡葬事业单位管理暂行办法》等，其不仅位阶较低，而且其中许多规定不够细化且严重滞后，难以适应殡葬改革的新情况、新问题，导致地方政府及执法部门缺少明确标准。

2012年河南省周口市开展大规模“平坟复耕”运动产生严重负面影响后，国务院于2012年11月修改《殡葬管理条例》，取消了原第20条“拒不改正的，可以强制执行”的规定。此后虽然已将制定《殡葬法》纳入十三届全国人大常委会立法规划项目，国务院有关部门也于2018年启动《殡葬管理条例》修订，但是至今仍未出台新的法律法规。

当前，殡葬行业准入制度缺位。由于殡葬服务具有较为明显的公共责任性质，且与人格尊严、公序良俗等紧密相关，因而对其设立专门许可予以事前控制是世界通行的做法，也符合我国《行政许可法》第12条的规定，具有正当性与合法性基础。

然而《殡葬管理条例》虽然设立了殡葬设施建设许可，但是只规定了许可主体，至于申请条件、申请材料、审批程序、许可标准等具体事项，则完全交由各级主管部门实施政策管制，或者由审批机关自由裁量。其后果是，某些地方主管机关通过增设许可条件、增加申请材料变相设定许可，除非这些机关能够自我拘束制定许可的裁量准则，否则对殡葬设施申请便拥有了几乎不受限制的审批裁量权。

此外，在殡葬职业方面，发达国家或地区的殡葬行业往往实行严格的职业资格准入制度，并由国家或殡葬行业协会组织实施，而我国殡葬职业准入制度一直未被法律所确认，尽管民政部曾经实施相关职业培训与考试，但因为缺乏法律依据，殡葬职业资格最终未能进入“国家职业资格目录清单”，这也使得目前某些地方政府为提高殡葬从业人员职业素养所实施的培训考核及持证上岗行为受到合法性质疑。

三、管办不分的体制弊端

我国的殡葬基础设施以及主要殡葬服务基本由政府部门或者与其有直接利益关系的企业控制和提供，尽管《殡葬管理条例》并未对建设殡葬设施的资本类型做特别的限定，但实践中民间资本与外资极难进入殡葬行业。

殡葬主管部门或凭借审批权，或直接设置下属企业，或以入股、控股的方式控制殡葬经营组织。即使我国不少地方殡葬设施供给不足，地方政府依旧强调殡葬基础设施建设要“政府主导”及公共投入。有的地方政府虽将殡仪馆交由民营企业投资运作，却又缺乏必要的约束和监管，高收费、乱收费问题突出。

此外，有些地方政府在逐步承担殡葬基本服务费用的同时，又“巧妙”地把殡葬基本服务与殡葬选择服务糅合在一起。以殡仪馆为例，我国殡仪馆不仅提供火化等基本服务，还承接遗体防腐、整容、更衣，以及租赁遗体告别仪式场地等选择性服务；目前殡仪馆由民政部门下属的事业单位垄断经营而非市场竞争，致使公众在享受免费的殡葬基本服务时，不得不接受与之捆绑的殡葬选择服务。

殡葬主管部门之所以能够控制殡葬经营单位，以及有意实现殡葬基本服务与殡葬选择性服务相“捆绑”，其实质就是“政企不分”、“管办不分”的殡葬管理体制。这一管理体制产生与形成于计划经济年代。

即便历经了四十余年的改革开放，但整体上殡葬主管部门依旧集管理、执法、经营于一身，既代表政府对殡葬行业进行管理和监督，又承担着移风易俗、文明办丧、指导葬法葬礼改革等殡葬改革任务，并享受国家特殊优惠政策进行殡葬经营。

这种三位一体的特殊运作模式，形成殡葬行业的垄断局面，造成殡葬行业暴利的事实和腐败的蔓延，不少社会公众因此认为地方政府竭力追求高火化率的目的就是为了进一步攫取殡葬垄断暴利，从而也影响了殡葬改革的推进。

转自：殡葬服务百科